Relazione del prof. Mario Dogliani al convegno del CRS del  10 maggio 2014

1.- Scopo di questo Seminario è vagliare la fondatezza del seguente interrogativo:
Se si riconosce che
– Le opzioni statutarie del PD in favore delle cd “primarie aperte” per la scelta del segretario nazionale e dei segretari regionali, sono state assunte in frontale e consapevole disprezzo del ruolo degli iscritti (e dunque in frontale e consapevole disprezzo del partito-associazione).
– La scelta del governo Letta di intestarsi la primogenitura – forzando la situazione parlamentare con un d.l. di dubbia legittimità – della eliminazione del finanziamento pubblico ai partiti (sostenuta dal PD) costituisce un atto volto non solo ad eliminare abusi, ma a criticare – come superfluo – il ruolo dei partiti-organizzazione e la loro autonomia dai finanziamenti privati (ed è dunque stato un atto di frontale e consapevole disprezzo del partito politico come organizzazione autonoma da quelle economiche).
– L’abbandono del principio – cardine della tanto vituperata deroga all’art. 138, ma sostenuto da molto tempo e in molte sedi – secondo il quale il corpo elettorale dovrebbe potere sempre opporsi alle riforme della Costituzione attivando il particolare referendum previsto dall’art. 138 (possibilità inibita invece dal testo in vigore dell’articolo stesso in caso di approvazione da parte di maggioranze superiori ai 2/3) obiettivamente facilita il cammino di riforme volute da una classe politica animata da intenti oligarchici (eliminare nemici interni e concorrenti esterni) e solo in quanto tale capace di “larghe intese” (essendo quegli intenti l’unico cemento di queste ultime); e che tale abbandono è stato operato tanto dalle attuali forze di governo che da quelle forze culturali che in passato invocavano tale principio per “mettere in sicurezza la costituzione”.
– La scelta del partito di maggioranza relativa di intraprendere rilevanti riforme elettorali e costituzionale si sostiene su un patto con l’opposizione di cui non si sa nulla di preciso, né per quanto riguarda la forma, né per quanto riguarda i sottoscrittori, né per quanto riguarda i contenuti.
– La legge elettorale la cui approvazione è in corso è disegnata al fine di modellare i risultati elettorali sugli scopi di due partiti – soi disant – maggiori, ed entrambi convinti di vincere (con la conseguente negazione del principio base della giustizia procedurale, che è l’assunzione del velo d’ignoranza, e con il conseguente spregio di ogni preoccupazione per la qualità rappresentativa della legge stessa: come se la democrazia non esercitasse più alcuna forza attrattiva, di gravità, sulle questioni che le ruotano intorno). La legge elettorale è come un pianeta senza sole, dipendente solo dagli interessi e dal volere dei suoi autori.
– L’approvazione di una legge sugli enti territoriali che elimina il carattere direttamente rappresentativo dell’ente intermedio, contiene non pochi profili di possibile incostituzionalità, mortifica il carattere rappresentativo dei Comuni minori destinati a confluire nelle città metropolitane, apre una serie infinita di questioni relative alla sua applicabilità, aggiungendo caos al caos; e non contiene alcun sintomo – alla pari del ddl costituzionale di riforma del Titolo V – di un disegno compiuto e organico sulle autonomie territoriali.
– Il ddl costituzionale che elimina la elettività del senato è privo di ogni chiarezza sul rapporto tra composizione dell’organo e funzioni; ed è pericoloso nel suo rapporto con l’attuale testo della legge elettorale i cui rischi di maggioritarismo in campo costituzionale (legislazione direttamente conformatrice dei diritti fondamentale e elezione degli organi di garanzia) non sono affatto bilanciati dal Senato, né per le competenze specifiche attribuite, né per la competenza e la legittimazione dei componenti.
– La indicazione di una durata del governo pari alla legislatura, comporta uno spregio dei cd. effetti retroattivi della sentenza della Corte costituzionale, e cioè del significato obiettivo della sentenza (al di là dei passaggi molto spesso infelici della sua motivazione, e dei suoi commenti da parte degli stessi giudici che l’hanno emessa). Significato obiettivo che consiste in una sorta di (per quanto ragionevolmente elastica) funzionalizzazione della legislatura al fine della approvazione di una legge elettorale conforme alla lettura della costituzione che dalla sentenza viene affermata. Spregio che consiste nel far leva sullo spropositato premio di maggioranza – dichiarato incostituzionale – proprio per autoassegnarsi quella durata al fine di approvare gli strumenti volti a sopraffare le attuali minoranze interne, e le opposizioni esterne, in nome di “paletti irremovibili” che trovano solo in quella abnorme maggioranza il loro fondamento politico;
– Il rifiuto del confronto stesso – non della concertazione, che è concetto più complesso – con le parti sociali in materia di lavoro, e la apertura verso il superamento dei CCNL costituiscono sviamenti rispetto alla strada prevista in Costituzione, che affida alla mediazione sindacale il compito di rappresentare il mondo del lavoro e ai CCNL stessi il compito di dare effettività all’art. 36;
– Il rifiuto aprioristico di ogni confronto con la cultura costituzionalistica (a partire dal disprezzo nei confronti del lavoro della Commissione governativa istituita nel giugno 2013, per giungere alle attuali altezzose polemiche) rappresenta una affermazione tanto volgare del “primato del politico” quanto sarebbe il comportamento di un ministro della sanità che autorizzasse cure, come quelle oggi contestate, attraverso le staminali senza sentire, e dileggiando, il parere dei medici e biologi.
Se, dunque, si riconosce che tutti questi fatti sono obiettivi e non suscettibili di essere smentiti, si deve riconoscere anche e soprattutto che essi dimostrano che non ci troviamo di fronte solo un dilagare di umori antipolitici e antiparlamentari, e dunque un pericolo futuro, ma che è già iniziato per facta concludentia, che è attualmente in corso, un attaccco al sistema parlamentare, un suo indebolimento, una trasformazione delle sue implicazioni e premesse?
Non che la democrazia “sarà”, ma che è, in pericolo?
Gli attacchi ai partiti in sé – non in quanto corrotti -, alla “classe politica in sé – non in quanto corrotta -, alle assemblee provinciali in sé – solo in quanto “classe politica inutilmente costosa” -, al senato – idem -, ai sindacati – considerati organizzazioni in sé miopi, corporative, conservatrici e privilegiate -, non sono forse fatti che “realizzano” l’inizio di una fuoriuscita dal sistema parlamentare e, più ampiamente, dal sistema democratico? L’inizio di questa fuoriuscita non è dunque un “passo successivo da temere”, ma un passo in atto da bloccare.
Un esempio non solo della sottovalutazione del processo in corso, ma della identificazione tra riforme necessarie e blandimento delle pulsioni antidemocratiche che innervano questo processo, è date da una recente intervista (Unità, 8 aprile) del capogruppo del PD alla Camera, Roberto Speranza:
«Il ragionamento che mi porta a sostenere con grande fermezza che questa volta le riforme dobbiamo farle parte da un allarme. Si diffonde l’idea che le istituzioni democratiche non sono in grado di fornire soluzioni ai problemi dei cittadini, ma sta divenendo un luogo comune anche il fatto che le istituzioni democratiche sono diventate parte consistente dei problemi quotidiani dei cittadini. Il passaggio successivo? Che delle istituzioni democratiche si possa fare a meno».
“Le riforme senza aggettivi” sono un blandimento delle pulsioni antidemocratiche. “Che delle istituzioni democratiche si possa fare a meno” non è un “passaggio successivo”: è il sentimento oggi dominante e in corso di realizzazione.

2.- Se questa è la situazione, la domanda che -ai fini del nostro seminario – immediatamente si pone è:
l’opposizione, in Senato, al ddl costituzionale e a quello elettorale seguirà la stessa sorte che è toccata, alla Camera dei deputati, all’opposizione alla legge elettorale?
Non dubito che la discussione in sede dei gruppi parlamentari sia molto vivace e tesa; ma all’esterno non è apparso nulla di chiaro, fino alla presentazione del ddl costituzionale Chiti.
Questo, della mancanza di chiarezza sulla dialettica politica interna, è un punto di capitale importanza.
La discussione in Direzione che ha revocato la fiducia a Letta è stata desolante.
La lotta intorno all’Italicum non è stata netta, si è svolta con emendamenti presentati e ritirati, anche sotto imposizioni pesanti, ma senza prese di posizione pubbliche chiare e argomentate.
Con il Congresso si era aperto un fronte: e il fronte fa sorgere il dovere di schierarsi.
Con i comportamenti immediatamente successivi, in direzione e in parlamento, quel fronte è stato chiuso, alla velocità della luce, fino a far dubitare della serietà e della drammaticità della posta in gioco al Congresso. La lanterna è stata messa sotto il moggio.
Non è questioni di correnti o di voler riaprire il Congresso, o di rivalse: è questione di sostanziosità e di chiarezza del dibattito, di fronte innanzi tutto agli iscritti e di fronte alla opinione pubblica. Un dibattito che non si faccia giocare dalla pervasiva violenza della rappresentazione giornalistica; che esca dal ritornello della velocità e del “cambiamento” (cambiare che cosa? come? anche Mussolini e Hitler volevano “cambiare”), e che entri ragionevolmente nel merito.

3.- Per venire all’argomento centrale di questo seminario, e che ruota intorno al futuro del ddl Chiti, il tema della discussione costituzionalistica dovrebbe – a mio sommesso avviso – concentrarsi sul rapporto tra legge elettorale per la Camera e composizione e competenze del Senato.
E’ indubbio infatti che una cosa è il maggioritarismo per garantire la stabilità dei governi e del loro indirizzo politico; altra e tutt’altra cosa è il maggioritarismo per svuotare gli organi di garanzia e per plasmare le leggi direttamente attuative della forma repubblicana e dei diritti fondamentali garantiti dalla costituzione.
Se accettiamo questa fondamentale distinzione dobbiamo concludere che il Senato dovrebbe dare al Paese tutto quello che non può dargli un parlamento maggioritario: la tutela degli interessi di lungo periodo. Come è stato benissimo detto: “la conservazione del futuro”
Deve dargli un qualcosa che già adesso manca, ma che ancor più in futuro mancherà (anche se verranno apportati sostanziosi mutamenti alla legge elettorale; anche se si passerà a una forma di governo come quella che la Commissione per le riforme istituzionali ipotizzò, che ci avvicini a Londra o a Berlino) rimane il fatto che le garanzie costituzionali – e di buon andamento istituzionale – che in quei paesi sono fornite dalla cultura politica diffusa e dall’etica pubblica, da noi sono debolissime. La storia degli ultimi trent’anni lo dimostra senza dubbi.
E’ vero che il nodo centrale del conflitto resta la legge elettorale: ma se anche verranno apportati i sostanziosi cambiamenti che sono stati richiesti, resterà un vuoto: un vuoto che certo la presenza dell’attuale Senato non colma: un vuoto strutturale proprio anche dell’attuale assetto costituzionale.
Se è ragionevole – per esperienza storico/comparata – collocare il Senato in posizione estranea al circuito della fiducia, occorre cogliere l’occasione per realizzare un’operazione di politica costituzionale di altissimo profilo e oltremodo necessaria: sostituire ad una seconda Camera-doppione non una seconda camera depotenziata (una camera “secondaria”), ma una Camera Alta, che ri-immetta nel sistema costituzionale funzioni che la democrazia – inevitabilmente incentrata sulla concorrenza tra partiti e sulla lotta per la rielezione – tende a non trattare con la necessaria energia e continuità, generando degrado istituzionale. Un obiettivo che immette nella forma di governo un elemento “aristocratico”, ma di derivazione pienamente popolare.
Dunque: – facendo precedere il discorso sulle funzioni a quello sulla composizione – il Senato dovrà partecipare alla legislazione costituzionale e in materia costituzionale; alla formazione degli organi di garanzia (elezione del PdR, dei giudici costituzionali, dei membri laici del CSM) e al controllo sulle nomine governative (per garantire che siano attribuite a persone “onorate”). Ma non basta: deve dare al Paese anche qualcos’altro. Meno importante sul piano costituzionale, ma importantissimo sul piano del buongoverno. Qualcosa che la Camera (così come l’attuale Senato), assorbita obiettivamente dalla perenne sfida delle emergenze, e soggettivamente, nei suoi componenti, dalla ricerca della “visibilità” ai fini della rielezione, non può dare.
Mi riferisco innanzi tutto a quel lavoro di partecipazione eventuale all’attività legislativa da esercitarsi mediante il richiamo, entro termini molto brevi, di leggi approvate dalla Camera (con diritto di quiest’ultima all’ultima parola), ma soprattutto a quel lavoro di manutenzione del libro delle leggi che una Camera assillata dalla gestione delle urgenze politiche non potrà mai compiere, e che infatti non è mai stato compiuto, con l’esito disastroso che è sotto i nostri occhi, e che non è esagerato definire come “dissoluzione dell’ordinamento giuridico”. Dunque redazione dei codici di settore, semplificazione legislativa (mediante abrogazioni espresse di leggi desuete, rilevazione delle abrogazioni tacite e loro dichiarazione in forma esplicita …), correzioni di antinomie e di lacune “interne”, delegificazioni e soprattutto valutazione degli effetti dell’applicazione delle leggi condotta nell’ambito degli specifici ambienti cui esse si riferiscono, per quanto riguarda loro insufficienze normative. (Stranamente, ma sintomo della estraneità del mondo politico a questo genere di problemi, la sola Confindustria ha preso molto sul serio – a fronte dell’attuale proposta di riforma – la necessità di queste competenze).
Si tratterebbe, in sintesi, di attribuire al senato la competenza a prendere l’iniziativa e ad approvare una serie di leggi suscettibili di solo eventuale richiamo da parte della Camera, ad alto livello di garanzia della tendenziale sistematicità del corpus normativo, senza la quale non si può parlare di “ordinamento”.
Ad evitare le complicazioni che potrebbero derivare da una “riserva di leggi organiche” stabilita per una serie di materie enumerate (dati gli inevitabili conflitti cui darà luogo l’interpretazione delle formule linguistiche individuatrici di tali materie) si potrebbe pensare semplicemente ad un diritto del Senato di apporre, in sede di richiamo, la qualifica di “legge organica” e la conseguente “riserva di codice” a leggi approvate dalla Camera, con le eventuali integrazioni a fini di completezza.
Nell’ottica della semplificazione istituzionale si potrebbe pensare anche ad attribuire al Senato le funzioni normative e ispettive oggi svolte dalle Autorità indipendenti. Queste ultime – ove non abolite e sostituite tout-court dalle commissioni senatoriali – manterrebbero solo le funzioni amministrative (autorizzative, sanzionatorie…).
Delicata è la questione della approvazione della legge di bilancio.
Per i motivi sopra detti sarebbe bene evitare il coinvolgimento del Senato nella approvazione di questo fondamentale atto di indirizzo politico.
Se però si vuole incardinare nel Senato la funzione di garanzia delle grandi “istituzioni dell’uguaglianza” – e cioè la garanzia della forma dello Stato – si potrebbe prevedere un suo parere obbligatorio e vincolante sui capitoli relativi alla sanità, alla scuola, alla previdenza e alla giustizia.
Ancora: il Senato dovrà essere protagonista del controllo sugli effetti delle politiche pubbliche – attraverso indagini o inchieste conoscitive – e del dialogo con la Corte dei Conti, per sostenerla nella sua attività di garante della buona amministrazione.
Infine: è stato detto giustamente che al Senato andrebbero affidate tutte quelle funzioni nell’esercizio delle quali i deputati si trovano in obiettivo conflitto d’interesse: convalida delle elezioni, autorizzazioni a procedere … Tutti spunti che potrebbero essere, e di molto, sviluppati.
4.- Per quel che qui interessa – venendo al tema della composizione – queste considerazioni sulle funzioni necessarie che il Senato dovrebbe svolgere per fornire al Paese prestazioni di cui esso ha assolutamente bisogno dovrebbero bastare a dimostrare che il Senato, pur privo del potere di concedere e revocare la fiducia , e pur indebolito nella sua partecipazione alla legislazione di indirizzo politico, potrebbe essere una vera Camera Alta, che ri-immetta nel sistema costituzionale funzioni di garanzia che la democrazia (e tanto più una democrazia percorsa da pulsioni antipolitiche e plebiscitarie, come sarà la democrazia dei prossimi anni) non riesce attualmente a svolgere in modo soddisfacente.
Garanzia in due direzioni: garanzia costituzionale in senso stretto, e cioè garanzia del quadro democratico; e garanzia istituzionale, e cioè garanzia del buon andamento della macchina pubblica.
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Per realizzare il primo obiettivo – di garanzia contro i rischi del maggioritarismo, che comporta in sé l’obiettivo indebolimento delle garanzie costituzionali – è assolutamente necessario che il Senato sia elettivo, per essere fortemente legittimato, ed è necessario che sia eletto con un sistema proporzionale puro (per gli stessi motivi per i quali lo deve essere il parlamento europeo, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale Federale tedesca).
Occorre cogliere l’occasione rappresentata dalla domanda – in sé pericolosa e populista – di riduzione del numero dei parlamentari.
Come la storia insegna – a partire dai tempi di Silla – il modo migliore per depotenziare politicamente un organo collegiale è fare delle infornate e aumentarne il numero dei componenti.
Al contrario, una riduzione comporterebbe – oltre agli immediati benefici in termini di semplificazione dello schieramento dei partiti, e di limitazione della rincorsa della “visibilità” da parte dei troppi parlamentari – un rafforzamento del prestigio del collegio.
Dovrebbe dunque essere perseguita una riduzione ragionevole dei componenti tanto della Camera che del Senato.

– Per relizzare il secondo obiettivo (manutenzione del libro delle leggi, controllo sulle politiche governative…) sarebbe opportuna una composizione mista: la presenza, accanto agli eletti, di una – inferiore – componente di membri di diritto, o “delegati”, degli enti rappresentativi territoriali (Regioni e Comuni).
Questo varrebbe, in via primaria, a sventare l’obiezione secondo la quale un Senato direttamente eletto finirebbe inevitabimente per riimmettersi nel circuito fiduciario.
In secondo luogo consentirebbe al Senato di assumere il ruolo di “controparte del Governo” per tutto ciò che riguarda il rapporto tra Stato e autonomie (e realizzare così il “raccordo” di cui tanto si parla). Ad es. consentirebbe al Senato di assumere la piena funzione di “interprete” delle competenze statali e regionali (e degli enti locali): tutti i “contrasti” aventi ad oggetto l’esercizio di una competenza legislativa o amministrativa andrebbero devoluti al Senato come questioni di merito. Contro le decisioni del Senato che dirimono tali “contrasti” potrebbero essere sollevati conflitti di attribuzione, o questioni di legittimità, avanti la Corte. La foglia di fico degli attuali giudizi di legittimità non regge, e, per le sue dimensioni discrezionalmente creative, fa del male al controllo di costituzionalità in senso proprio.
La presenza di membri eletti a suffragio universale, d’altro canto, sventerebbe il rischio – evidentissimo – che il Senato, composto solo da rappresentnti degli enti territoriali, sia – più che un organo di raccordo – un megafono degli interessi territoriali, incapace di trovare al suo interno una loro prima generalizzazione e contemperamento con gli interessi nazionali.
La presenza di membri tratti dagli enti territoriali potrebbe infine, e d’altro canto, rivelarsi preziosa per quel che riguarda la valutazione delle politiche pubbliche, del cui impatto soprattutto i sindaci avrebbero immediata conoscenza.

Sulla presenza di membri designati dal Presidente della Repubblica, e sulle sue contraddizioni, non mi soffermo. Mi limito a segnalare che essa è sintomo, spia, di una necessità di universalizzazione che la derivazione dagli enti territoriali non soddisfa, e che invece nella parziale elezione a suffragio universale troverebbe il proprio “naturale” fondamento. Volendo lasciar correre la fantasia, si potrebbe dire che la eliminazione del CNEL potrebbe essere l’occasione per pensare ad una eventuale designazione di parte dei Senatori ad opera delle forze produttive, culturali, professionali…..