CAMERA DEI DEPUTATI
Commissione Affari Costituzionali
martedì 23 luglio 2013

Audizione
del prof. Alessandro Pace, emerito di diritto costituzionale nella Facoltà di giurisprudenza dell’Università “La Sapienza” di Roma, presidente dell’associazione “Salviamo la Costituzione: aggiornarla, non demolirla”

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Onorevole Presidente,
La ringrazio vivamente per l’onore che mi ha voluto riservare invitandomi a questa importante audizione relativa al d.d.l. cost. n. 1359 AC e ai connessi profili di legittimità costituzionale. Dico subito, per coloro che abbiano già avuto modo di leggere il testo della mia audizione del 21 giugno u.s. presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato, che l’impostazione odierna si differenzia notevolmente da quella.

1. Ritengo infatti opportuno, in questa mia audizione, illustrare preliminarmente le caratteristiche che, secondo l’art. 138 Cost., dovrebbero avere le leggi di revisione costituzionale, e non, come spesso accade darne per presupposta la conoscenza. Alla luce di esse sarà poi possibile valutare la difformità dal modello costituzionale della procedura prevista dal d.d.l. cost. 1359 AC. Ciò è importante, essendo assolutamente pacifico che una legge, ancorché formalmente costituzionale, può essere sottoposta in via incidentale al giudizio di legittimità costituzionale della Corte costituzionale per motivi “formali” (ovvero “procedimentali”). Laddove, per motivi “sostanziali”, potrebbe esserlo solo se la legge costituzionale violasse uno dei principi supremi della Costituzione enucleati dalla Consulta nella sua giurisprudenza.
A tal proposito, poiché da taluno, sia pure erroneamente, si è prospettato che anche con riferimento ai vizi formali occorrerebbe richiamarsi ai principi supremi, deve allora replicarsi che, quando viene in gioco il rispetto dell’art. 138, è addirittura il principio “più supremo” di tutti a venire in considerazione, e cioè il principio della rigidità costituzionale.
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2. Ebbene, secondo l’art. 138 Cost., le leggi di revisione costituzionale devono avere un contenuto omogeneo, anzi specifico, e quindi le revisioni non possono essere “totali” (ovvero “disomogenee”).
Quest’ultima conclusione deriva dalla comparazione con altre Costituzioni, il che fa ritenere che, quando una costituzione preveda la possibilità di sottoporre a revisione la totalità della costituzione oppure parti significative di essa (ad es., in Spagna l’istituto monarchico o il sistema delle autonomie), ciò deve essere espressamente previsto perché ad essa si applica una procedura ben più aggravata della revisione “puntuale” (ad es. Cost. Austria, art. 44 comma 3; Cost. Bulgaria, artt. 154 ss.; Cost. Spagna, artt. 167 e 168; Cost. Svizzera, artt. 193 e 194). Non essendo prevista questa esplicita possibilità nella nostra Costituzione, ne segue che essa deve considerarsi esclusa, il che è confermato da quanto si dirà qui di seguito con riferimento al requisito dell’omogeneità/specificità.
È stato infatti bene evidenziato dalla maggioranza degli studiosi nel dibattito dottrinale seguito alla l. cost. n. 1 del 1997 – che prefigurava l’emanazione di un’unica legge costituzionale di revisione relativa a ben 83 articoli della Costituzione su temi disparati – che qualora una siffatta legge di revisione fosse stata sottoposta a referendum confermativo, essa avrebbe pregiudicato la libertà di voto dei cittadini. Questi infatti sarebbero stati costretti ad esprimere, con riferimento ad un testo disomogeneo, un solo sì o no, laddove la loro scelta sarebbe stata articolata qualora le leggi costituzionali, ancorché più d’una, fossero state omogenee e specifiche. È noto che la tesi dell’omogeneità (ma non anche della specificità) delle singole leggi costituzionali di revisione è stata, almeno in via di principio, recepita dal d.d.l. cost. n. 1359 AC. All’art. 4 comma 2 esso infatti prescrive che «Ciascun progetto di legge è omogeneo e autonomo dal punto di vista del contenuto e coerente dal punto di vista sistematico».
Se, sotto questo limitato profilo, il d.d.l. cost. n. 1359 si conforma al modello costituzionale, se ne distacca nelle seguenti ipotesi:
1) là dove assegna la funzione di guida del processo di revisione costituzionale al Governo della Repubblica, addirittura coadiuvato da una Commissione consultiva nominata dallo stesso, nonostante che la revisione costituzionale esuli, per definizione, dall’area dell’indirizzo politico, con il rischio – che per ora costituisce solo un’ipotesi, ma che un domani potrebbe diventare realtà – che il Governo finisca per porre la fiducia sull’approvazione di talune modifiche costituzionali;
2) là dove prevede l’istituzione straordinaria di un Comitato parlamentare per le riforme davanti alla quale saranno concentrati, in sede referente, tutti i disegni di legge costituzionali relativi alle modifiche dei titoli I, II, III e V (praticamente 69 articoli!) e delle «disposizioni della Costituzione o di leggi costituzionali strettamente connesse a quei titolo nonché i disegni di legge ordinaria in materia elettorale». Mentre la materia elettorale, come ho sottolineato altrove, ha un rilievo politico rilevantissimo ma esplica una funzione distorcente nell’ottica delle riforme costituzionali per gli scambi a cui essa induce, dal canto suo la massa spropositata di “materia costituzionale” suscettibile di essere modificato, suscita perplessità circa il rischio che non venga rispettato il principio di omogeneità previsto dall’art. 4 comma 2, ma anche e soprattutto perché il richiamo di tale principio finisce per assumere un valore di facciata, allo scopo di nascondere il vero e cioè che, una volta approvato il d.d.l. cost. n. 1359 AC, si aprirebbe una fase che è difficile non chiamare “costituente”. Porre mano contemporaneamente alla potenziale modifica di più di 69 articoli significa infatti, da un lato tradire lo spirito dell’art. 138 secondo il quale le revisioni dovrebbero essere sempre omogenee e specifiche, dall’altro stravolgere l’attuale impianto della Costituzione;
3) là dove viola l’art. 72 Cost. per quanto riguarda la composizione della commissione referente, la quale, anziché essere proporzionale alla consistenza dei gruppi parlamentari, dovrà nel contempo rispettare sia quel precetto sia il «numero dei voti conseguiti dalle liste» (art. 1 comma 2). Ferme restando le critiche alla vigente legge elettorale, è infatti evidente che il mancato rispetto delle risultanze elettorali in termini di consistenza di gruppi parlamentari, si risolve in violazione della Costituzione stessa;
4) là dove la procedura di approvazione delle leggi di revisione costituzionale viene esplicitamente sottoposta ad un “crono-programma” a tempi ristretti, come tale antitetico alle caratteristiche di riflessione e ponderatezza tipiche delle procedure di revisione costituzionale, dimenticando così che i tempi lunghi delle revisioni servono «anche per consentire a chi sta fuori delle aule parlamentari di farsi un’idea di quanto si intende fare, delle prospettive che si aprono, delle conseguenze che certe modifiche sono in grado di produrre soprattutto in futuro». Nella logica aberrante del “crono-programma” governativo addirittura l’intervallo di almeno tre mesi tra la prima e la seconda deliberazione previsto dal primo comma dell’art. 138 è stato inammissibilmente ridotto a 30 giorni poi elevato a 45 giorni (art. 4 comma 4 come emendato dalla Commissione Affari costituzionali del Senato: inizialmente l’intervallo avrebbe dovuto essere non inferiore ad un mese);
5) là dove ha abbandonato la procedura normale di esame esplicitamente prevista dall’art. 72 Cost. per l’esame delle leggi costituzionali, attribuendo invece al Governo un potere privilegiato di emendamento (art. 3 comma 3), al quale si contrappone un potere di sub-emendamento che per essere esercitato abbisogna della sottoscrizione di un Presidente di gruppo ovvero di venti deputati o di dieci senatori! Di qui la conferma dell’impressione subito emersa tra gli osservatori, e cioè che gli attori della riforma costituzionale finiranno per essere il Governo e il Comitato per le riforme, i tempo stretti concessi alle assemblee riducendo il Parlamento ad un ruolo marginale.
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3. In favore della legittimità del d.d.l. cost. n. 813 AS (e ora del d.d.l. n. 1359 AC) sono state prospettate le seguenti giustificazioni.
3.1. Si è innanzi tutto sostenuto che il d.d.l. cost. costituirebbe una legittima deroga della norma costituzionale. Deve però essere sottolineato che l’ipotesi della deroga sussiste solo quando, nella vigenza di una norma “di genere”, sussista anche una norma “di specie”. O, il che è lo stesso, quando vi sia un concorso di una lex specialis con una lex generalis. Così correttamente posto il problema, ci si deve allora chiedere quale sia la regola generale e quale la legge speciale.
Certamente l’art. 138 non può qualificarsi una lex generalis, posto che esso si rivolge esclusivamente al Parlamento. Parimenti forzata è l’equiparazione del d.d.l. cost. n. 1359 AC ad una lex specialis, sol che si pensi che, in forza del procedimento derogatorio dalla c.d. lex specialis si avrebbe una legge costituzionale “madre”, in conformità alla quale verrebbero approvate varie le leggi costituzionali “figlie” (in tema di forma di Stato, di forma di governo, di bicameralismo ecc.), le quali esplicherebbe effetti permanenti per tutti i cittadini, attuali e futuri.
In conclusione, si tratta di una vera e propria (illegittima) disapplicazione dell’art. 138 allo scopo di effettuare delle modifiche alla Costituzione senza il doveroso rispetto di tale norma.
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3.2. Parimenti inesatta è la tesi che il d.d.l. cost. n. 1359 AC prevederebbe un “procedimento straordinario” di revisione costituzionale. L’inesattezza di questa tesi è ancor più manifesta della precedente. Infatti essa urta contro uno degli assiomi della teoria della costituzione, per il quale la revisione costituzionale costituisce una garanzia della Costituzione, nel senso cioè che il relativo procedimento, pur essendo finalizzato ad adeguare le norme costituzionali alle sopravvenute domande sociali e politiche, deve essere strutturato in maniera tale che la rigidità (e la superiorità) della Costituzione non abbia a soffrirne. È quindi la Costituzione, e soltanto la Costituzione, a dover prevedere i tempi e i modi della revisione costituzionale, perché è il Costituente, per definizione, che è in grado di determinare, con una sua scelta politica «il punto di equilibrio tra quanto, del “vecchio”, deve comunque essere conservato (le norme assolutamente irrivedibili) e la disponibilità, più o meno ampia, all’apertura verso il nuovo».
Per contro la tesi del procedimento straordinario sostitutivo dell’art. 138 finisce per collocare il d.d.l. cost. n. 1359 AC e con esso il Parlamento al di sopra della stessa Costituzione.
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3.3. Dal prof. Francesco Saverio Marini, nell’audizione del 21 giugno dinanzi alla Commissione Affari costituzionali del Senato si è sostenuto che il d.d.l. in questione (rectius il d.d.l. cost. 813 AS) sarebbe una legge costituzionale “in rottura della Costituzione” richiamando a tal fine l’autorità di Carlo Esposito, che si ricollegava in tal senso all’esperienza weimariana. Un’esperienza irripetibile nel nostro ordinamento, tant’è vero che in quei termini da noi non vi è mai stata una legge costituzionale “in rottura”.
Comunque sia, mentre per Esposito le leggi costituzionali “in rottura” della Costituzione dovrebbero essere “provvisorie”, “temporanee” e “puntuali”, il d.d.l. cost. n. 1359 AC, una volta approvato, esplicherebbe effetti permanenti. E analogo effetto permanente avrebbero le leggi costituzionali “figlie” approvate ai sensi del d.d.l. cost. n. 1359 AC.
Né si può dire, col prof. Marini, che analoghe leggi “in rottura” sarebbero state la l. cost. n. 1 del 1993 e la l. cost. n. 1 del 1997 per cui, in forza di una consuetudine, l’art. 138 avrebbe mutato il suo significato. A parte il rilievo, risolutivo ed assorbente, che in conseguenza della l. cost. n. 1 del 1993 e della l. cost. n. 1 del 1997 non è intervenuta alcuna modifica costituzionale, di talché la scelta della procedura derogatoria è stata giuridicamente irrilevante (ancorché non politicamente), è inesatto che nei confronti di esse non furono sollevate polemiche sul punto, da parte delle opposizioni nel corso dei lavori preparatori, sia da parte della dottrina. Anzi si può dire che vi è un’intera biblioteca sul punto.
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3.4. Addirittura inconsistente è infine la tesi, prospettata da taluno, secondo cui l’art. 138 potrebbe bensì essere modificato ma non nel suo “nucleo essenziale”, estendendo così alle norme procedurali una concettuologia di origine tedesca (art. 19 GG) che, per quanto discutibile, ha trovato seguito anche da noi nello studio dei diritti fondamentali.
Una concettuologia che però non ha alcuna possibilità di essere applicata alle norme processuali, alle norme procedimentali in genere e al procedimento di revisione costituzionale nella specie. Una procedura si dipana, per definizione, in fasi collegate l’una all’altra, che in linea di principio, e a meno che il legislatore non disponga il contrario, sono tutte essenziali al conseguimento del risultato.
Individuarne il “nucleo essenziale” solo in uno o in alcuni dei suoi passaggi significherebbe stravolgerla. E poi: con riferimento all’art. 138, dove mai andrebbe identificato il nucleo essenziale? Nel potere referente e non redigente delle commissioni parlamentari? Nella reiterazione delle delibere di approvazione della legge costituzionale da parte delle Camere? Nella immanente possibilità della celebrazione di un referendum confermativo?